Point de libre administration des Collectivités territoriales sans autonomie financière. Par Abdou Aly Kane

Les élections municipales se profilant à l’horizon, des propositions de candidatures se font jour et secouent les états-majors des formations politiques. La fonction de maire est sans doute motivante. Etre maire donne du prestige et constitue une voie privilégiée de propulsion d’une carrière politique. Pour ceux qui ont l’ambition de développer la « cité », la fonction municipale apparaît comme étant la mieux indiquée. Mais elle n’est pas de tout repos eu égard aux difficultés de tous ordres de la gestion municipale.

Les premières communes du Sénégal ont été créées à la fin du XIX ème siècle par l’administration coloniale, notamment celles désignées par l’appellation « Quatre communes », c’est-à-dire Saint-Louis (en 1872), Gorée, Dakar et Rufisque. Après la mise en oeuvre de plusieurs réformes administratives et de lois de décentralisation, l’Etat a initié l’actuelle réforme (Acte 3) à l’issue de laquelle le territoire national est subdivisé en 45 départements et 557 communes y compris les villes.

La Région a été supprimée et remplacée par le Département (la région « circonscription administrative » a été maintenue) ; la communauté rurale a également été supprimée et remplacée par la commune, soit une « communalisation » intégrale. Dans la phase Il de l’Acte 3, les autorités prévoient la mise en place d’une fiscalité spécifique pour le département, l’augmentation progressive des fonds de dotation et d’équipement et le transfert de nouvelles compétences aux communes, dans les domaines de l’agriculture, l’élevage, l’hydraulique, la pêche, le tourisme.

10 années après le début de la mise en œuvre de l’Acte 3, les collectivités territoriales sont toujours confrontées à la même problématique, à savoir l’absence de ressources financières avec comme corollaire une dépendance vis-à-vis de l’Etat pour leurs investissements et leur fonctionnement.

Faiblesse des ressources financières des communes
Cette réalité est une constante depuis l’indépendance ; elle s’est aggravée au fil des crises économiques ayant affecté les ressources budgétaires internes de l’Etat central et, par conséquent, a amoindri la part (déjà faible) réservée à ces collectivités sous forme de dotations et de subventions diverses.

La raison de cette faiblesse des ressources financières des communes réside dans le fait que toutes les réformes institutionnelles réalisées de 1972 à nos jours, y compris l’Acte III de la décentralisation, ont essentiellement porté sur des aspects administratifs (ordre de collectivités locales, transfert de compétence etc.), et non sur la mobilisation optimale des ressources financières. Les collectivités territoriales sont d’inégale importance.

Les communes de Dakar sont privilégiées par le fait de se situer dans la capitale économique avec de gros contribuables (entreprises) situés dans leurs périmètres. Près de 49 % des recettes fiscales locales sont perçues par les collectivités locales de la région de Dakar, où sont également réalisées 50 % des dépenses locales.

Les autres grandes collectivités comme Saint-Louis, Touba, Ziguinchor, Kaolack et Thiès n’ont pas les mêmes problèmes de ressources financières que les communes d’arrondissement ou communes rurales. Les communes comme Saint-Louis, outre l’avantage de disposer de ressources fiscales plus importantes, sont en coopération technique et financière avec des communes du Nord qui leur font bénéficier de ressources financières et humaines pour la conception et la réalisation de travaux dans divers domaines tels l’éducation, la santé, l’adduction d’eau, l’assainissement, les énergies renouvelables (solaires) etc.

Les ressources financières propres font généralement défaut, faute de maîtrise de l’assiette fiscale mais aussi à cause de la faiblesse du recouvrement des impôts tenant aux ressources humaines, de la faible capacité de payer des usagers et de la faiblesse de la participation citoyenne.

L’autonomie financière, qui est un droit dévolu aux communes, est « corsetée » par l’Etat à travers des règles financières et comptables coercitives qui constituent un frein à l’accès à des sources alternatives de financement.

Les règles de comptabilité publique appliquées aux collectivités territoriales
Parmi ces règles de comptabilité publique, il y a en particulier le principe de la séparation « ordonnateurs / comptables». Ce principe a été édicté dans une ordonnance prise en France au 19e siècle, et dont nous, en tant que pays, nous sommes inspirés. Cette séparation a été instituée afin mieux contrôler la régularité des recettes et des dépenses. La séparation de ces fonctions permet en effet au comptable (le receveur municipal agent du Trésor) de vérifier la régularité formelle de l’exécution des recettes et des dépenses décidées par l’ordonnateur (le Maire).

Le Maire a le pouvoir de décision en matière financière. Il perçoit les recettes et décide avec le conseil municipal des dépenses autorisées par le budget. Le Receveur municipal encaisse les recettes et paye les dépenses. Ce principe qui participe de la sécurisation du processus d’encaissement et de décaissement des fonds génère cependant une lenteur qui ne rend pas efficace la gestion financière des collectivités, et n’encourage pas les institutions financières et le secteur privé à nouer des partenariats avec les entités locales.

Le principe de l’unicité de caisse
En vertu de ce principe, l’ensemble des ressources financières de l’Etat central et décentralisé est déposé sur le compte du Trésor public. Ce dernier est donc le banquier des collectivités locales qui sont obligées d’y déposer leurs liquidités ; il leur est formellement interdit (sauf dérogation du ministre chargé des Finances) d’ouvrir des comptes dans des banques privées.

La trésorerie des collectivités territoriales n’est pas individualisée dans sa gestion par le Trésor. Elle est fondue dans la masse globale de trésorerie de l’Etat et placée sous la responsabilité de l’Agent comptable central du Trésor. Ces collectivités étant structurellement déficitaires du fait de la non disponibilité en temps voulu de leurs recettes, ne sont pas maîtresses de leur agenda de trésorerie et ne peuvent en conséquence proposer des échéanciers à d’éventuels prêteurs.

Ces derniers ont la certitude d’être remboursés du fait de l’inscription de leurs créances en dépenses obligatoires, mais ne savent pas quand. Le principe de l’unicité de caisse que d’aucuns jugent comme étant favorable aux communes souvent en mal de trésorerie, est en réalité une mise sous tutelle financière en porte à faux avec le principe de l’autonomie financière.

Pour les communes excédentaires en ressources, le dépôt obligatoire des ressources locales au Trésor enlève aux collectivités la liberté de gérer directement leur trésorerie et d’en disposer à première demande. Avec ces dispositions légales et règlementaires, l’Etat monopolise les flux financiers d’entrée et de sortie. Il collecte les ressources fiscales, surveille l’exécution des dépenses, et gère la trésorerie du mécanisme du compte unique du Trésor. Il est enfin présent au moment de la sortie des flux financiers puisque le comptable de l’Etat est également receveur de la collectivité territoriale.

Les éventuels prêteurs de deniers et le secteur privé pourraient difficilement se soumettre à ces procédures contraignantes, certes sécurisantes pour l’Etat, mais peu favorables au développement économique des collectivités.

Les perspectives de diversification des sources de financement
La recherche de ressources financières alternatives est d’une nécessité fondamentale pour une décentralisation viable. Elle passe d’abord par la mobilisation de ressources propres via la contribution financière des usagers des services publics et marchands. En effet, de nombreux usagers se plaignent de la mauvaise qualité des services publics municipaux et, par là, posent le problème de la transparence dans la gestion des ressources.

Souvent, faute d’informations, ils imputent aux mairies des défaillances qui, en réalité, sont de la responsabilité de l’Etat. Des plaintes proviennent des marchés où la question de l’assainissement et de l’hygiène est posée par les commerçants et les usagers. L’expérience a prouvé ailleurs que lorsque les services sont de qualité, les usagers sont plus enclins à payer leur part de fiscalité.

Une bonne communication sur les comptes administratifs, les réalisations et les projets en préparation, une politique de participation des citoyens et usagers à la prise de décision municipale conforterait la participation financière des populations.

Accès des collectivités au marché financier et aux services bancaires
Les municipalités du Sénégal doivent pouvoir accéder à aux marchés de capitaux. En Afrique, la levée de fonds sur le marché financier et la création de banques dévolues au financement du développement local sont en cous actuellement. Les collectivités locales d’Afrique du Sud préparent présentement une première émission obligataire groupée sur le marché financier.

La mairie de Dakar, qui en avait eu l’initiative en 2015, n’avait pu terminer le processus faute de l’indispensable soutien de l’Etat. Mieux, de vraies institutions financières municipales devraient pouvoir être créées à l’effet de recevoir des dépôts et d’octroyer des crédits à ces entités.

Exemples de ce qui pourrait se faire, le Fonds d’Equipement Communal du Maroc est un établissement public ayant le statut de banque, et qui a donc la faculté d’accorder des prêts aux collectivités locales pour leurs investissements. Il lève des fonds auprès d’institutions financières ou de coopération internationale au profit des communes. Il a ainsi bénéficié de 165 millions de dollars prêtés par la JICA du Japon.

L’Urban Development Bank du Nigéria a pour objectif de favoriser le développement rapide des infrastructures urbaines dans toute la Fédération du Nigéria. Ses actionnaires sont le gouvernement central, les gouvernements des Etats, et les collectivités ou gouvernements locaux. Ces expériences devraient être « benchmarkées » et expérimentées dans les grandes villes ou avec des regroupements de communes dans un premier temps.

Il est vrai qu’il existe au Sénégal des structures d’appui technique et financier aux communes comme l’ADM (Agence de développement Municipal) considéré comme un relai d’organismes comme la Banque Mondiale. Mais il faudrait aller plus loin en créant des institutions financières de dépôts et de crédit pour les municipalités.

Ces institutions pourraient recevoir les fonds de l’Etat affectés à la décentralisation, les subventions et dons de la coopération décentralisée, les prêts de la Banque Mondiale et de toutes les institutions financières prônant le développement économique à la base.

Pour conclure,
Comme le disait le Professeur Ismaïla Madior Fall : « la décentralisation est entravée par la faiblesse des ressources humaines et financières des collectivités locales : On a beau décentraliser du pouvoir et des compétences dans une localité du pays, s’il n’y a pas de dynamique économique qui l’accompagne, c’est voué à l’échec. Si l’on prend tous les indicateurs, l’on se rend compte que notre pays est centralisé. Le Sénégal est l’un des pays en Afrique qui transfère le moins de ressources à sa périphérie ».

La viabilité des collectivités territoriales du Sénégal se pose avec acuité, faute de moyens suffisants. Il faudrait initier de nouvelles réformes donnant à ces collectivités davantage accès aux ressources des banques et des marchés financiers. Pour cela, la règlementation comptable et financière actuellement appliquée aux collectivités territoriales devrait être revue.

En effet, ce ne sont pas les réformes administratives pures qui vont rendre plus dynamique le processus de décentralisation. C’est plutôt la mise en place d’une nouvelle règlementation financière facilitant l’accès des collectivités locales à un marché financier actuellement surliquide. En matière de contrôle, la mise en place d’un contrôle interne in situ et a postériori dépendant du Ministère de tutelle et d’un contrôleur externe choisi parmi les experts de la profession pourrait suffire.

Par Abdou Aly Kane, chroniqueur économique