Autonomie des collectivités territoriales : la France vs l’Europe

France Stratégie, l’institution publique d’expertise et d’aide à la décision rattachée au Premier ministre, a récemment proposé une analyse européenne de l’autonomie de collectivités territoriales. Le rapport, repris dans cet article, s’intitule “Autonomie des collectivités territoriales : une comparaison européenne”. But de l’opération : éclairer les débats que les réformes sur la décentralisation des dépenses publiques ouvriront bientôt.

Le 25 avril dernier, à l’issue du Grand Débat national, le Président de la République a déclaré vouloir ouvrir un « nouvel acte de décentralisation » portant notamment sur le logement, les transports et la transition écologique. Par ailleurs, la suppression de la taxe d’habitation sur toutes les résidences principales invite à revoir le financement des collectivités territoriales.

Afin d’éclairer les débats que ces réformes soulèveront, les experts de France Stratégie se sont posées plusieurs questions : les dépenses publiques sont-elles plus décentralisées dans les autres pays européens qu’en France ? Comment les collectivités territoriales y sont-elles financées ? Y a-t-il une spécificité française en la matière ?

La décentralisation des dépenses publiques

Les comparaisons internationales présentées ici portent sur les dépenses des administrations publiques, au sens de la comptabilité nationale. Ces administrations sont traditionnellement regroupées en quatre grandes catégories : les administrations publiques centrales, soit l’État et les organismes qu’il contrôle et qui exercent principalement une activité non marchande ; les administrations de sécurité sociale (ASSO) ; les États fédérés dans les pays de nature fédérale (par exemple, les Länder en Allemagne) ; enfin les administrations publiques locales (APUL).

Les dépenses publiques sont les dépenses consolidées de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire corrigées des transferts entre administrations publiques. En effet, additionner par exemple les transferts de l’État central aux collectivités locales et les dépenses de ces collectivités conduit à compter deux fois la même dépense. On désigne ici par l’expression « dépenses publiques locales » les dépenses consolidées des APUL et des États fédérés (là où ils existent) et ces entités par l’expression « administrations territoriales ».

La part des dépenses publiques locales est particulièrement faible en France

Les dépenses publiques locales représentent 20 % des dépenses publiques en France en 2018, contre une moyenne de 31 % dans l’ensemble de la zone euro ou de l’Union européenne (voir graphique ci-dessous). Mesurée à cette aune, la décentralisation des dépenses publiques est particulièrement importante au Danemark (65 %), en Suède (51 %), en Belgique (47 %), en Espagne (44 %), en Allemagne (41 %) et en Finlande (41 %). Au Royaume-Uni (24 %), elle n’est pas beaucoup plus forte qu’en France.

Compte tenu du niveau élevé des dépenses publiques en France, l’écart avec les autres pays est plus faible si on rapporte la dépense publique locale au PIB. Ce ratio est en effet de 11,1 % en France en 2018 contre 14,1 % dans l’Union européenne et 14,4 % dans la zone euro. Il s’établit à 18,1 % en Allemagne et 9,6 % au Royaume-Uni.

Dans les pays fédéraux — Belgique, Allemagne, Espagne et Autriche —, les dépenses des États fédérés sont supérieures à celles des administrations publiques locales. En Allemagne, par exemple, les dépenses des États fédérés représentent 10,4 % du PIB, contre 7,7 % pour les APUL (les communes).

Dans les pays non fédéraux, il existe des collectivités, telles les régions en France, qui peuvent être comparées aux États fédérés mais les statistiques internationales ne permettent pas d’isoler leurs dépenses. Ces données sont disponibles toutefois s’agissant des régions françaises et elles montrent que leurs dépenses sont très faibles en comparaison : elles se sont élevées à 24 milliards d’euros en 2017 (soit 1,1 % du PIB) pour une dépense totale des APUL de 254 milliards.

Dépenses centralisées en France, décentralisées ailleurs

Par rapport aux autres pays européens, la dépense locale joue en France un rôle beaucoup moins important dans l’enseignement, la santé et la protection sociale hors santé. Plus globalement, on constate que les différences entre pays sont principalement déterminées par ces fonctions. La protection sociale hors santé est généralement couverte à moins d’un tiers par les collectivités (sauf au Danemark), alors qu’en matière de santé on a affaire à deux cas polaires : la dépense locale est très faible en France, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Belgique, elle est très élevée dans les pays du Nord et en Espagne. La variabilité des dépenses dans l’enseignement — due principalement à la rémunération des enseignants — suggère des choix de décentralisation très différents d’un pays à l’autre. Ainsi, en Belgique, en Allemagne, en Suède et en Espagne, ces dépenses sont essentiellement décentralisées alors qu’en Italie et en France, la dépense locale représente moins de 30 % de la dépense totale.

La comparaison entre la France, l’Allemagne et la Suède montre, par exemple, que les décisions relatives à la gestion des enseignants des collèges — qu’il s’agisse de recrutement ou de rémunérations — sont prises pour 83 % au niveau de l’État en France, pour 67 % au niveau des Länder et 33 % au niveau des communes en Allemagne, pour 42 % par les collectivités locales de base, 25 % par les écoles et 33 % en coordination entre ces deux niveaux en Suède. Les matières enseignées dans chaque établissement et les horaires qui y sont consacrés sont décidés pour 67 % au niveau national en France et pour 67 % au niveau des Länder en Allemagne, mais pour 83 % au niveau national en Suède (alors même que le degré de décentrali- sation des dépenses d’éducation y est de 80 %). Le degré de décentralisation réel et de contrainte exercée par l’État peut donc varier selon la nature des décisions.

Les ressources des administrations territoriales et leur autonomie

Les dépenses publiques locales sont financées par les ressources des administrations territoriales. Pour la quasi-totalité, ces ressources peuvent être regroupées en quatre catégories : les prélèvements obligatoires (impôts) ; les transferts en provenance de l’État ou des autres administrations publiques ; les recettes tirées de la vente de biens et services marchands ou des paiements résiduels des ménages pour les services non marchands ; les emprunts.

En France, en 2017, les dépenses publiques locales sont financées à hauteur de 53 % par des prélèvements obligatoires, ce qui est proche de la moyenne de la zone euro (52 %) et supérieur à celle de l’Union européenne (47 %). Au sein des grands pays, cette part des prélèvements obligatoires est la plus élevée en Allemagne (73 %) et en Suède (55 %). Elle est particulièrement faible aux Pays-Bas (12 %) et au Royaume-Uni (18 %). Dans la plupart des pays de l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Économiques), la principale ressource des collectivités locales — hors États fédérés — est l’imposition de la propriété immobilière. Cette imposition représente près de 50 % des ressources des collectivités locales en 2017, en France comme en moyenne dans l’OCDE. En revanche, la France se caractérise par une faible part de l’imposition des revenus des ménages ou des sociétés dans les ressources fiscales des collectivités et une part plus importante des impôts de production et des impôts sur des biens et services spécifiques.

Les transferts des autres administrations publiques représentent 25 % des dépenses publiques locales en France en 2017, ce qui est nettement inférieur aux moyennes de la zone euro (31 %) et de l’Union européenne (37 %). Parmi les grands pays, l’Allemagne se singularise par le poids particulièrement faible de ces transferts (9 %), qui sont beaucoup plus importants aux Pays-Bas (70 %) et au Royaume-Uni (62 %).

Les recettes marchandes accessoires (frais d’inscription aux activités culturelles, sportives, etc.) et les paiements résiduels des ménages pour les services publics non marchands (participation aux dépenses des caisses des écoles, etc.) représentent 17 % des dépenses publiques locales en France en 2017. Ce chiffre est légèrement supérieur aux moyennes de la zone euro (14 %) et de l’Union européenne (13 %). La France ne se distingue donc pas particulièrement. Ces ressources sont plus importantes aux Pays-Bas (21 %) et très faibles en Espagne (3 %), en Belgique (5 %) et en Allemagne (8 %).

Au total, les ressources des administrations publiques locales en France ne présentent pas une structure très différente de celle constatée en moyenne dans la zone euro ou l’Union européenne en 2017. La part des prélèvements obligatoires est certes un peu plus forte et celle des transferts provenant des autres administrations un peu plus faible. Mais il n’y a pas de singularité française marquée dans le financement des collectivités territoriales au regard de cet indicateur. Ce n’est pas le cas de l’Allemagne, qui se distingue par l’importance des prélèvements obligatoires et par la faiblesse des transferts affectés aux administrations territoriales. Le Royaume-Uni et les Pays-Bas se distinguent au contraire par la faiblesse des prélèvements obligatoires et par l’importance des transferts affectés à ces administrations.

Le degré d’autonomie varie selon la nature des transferts de l’État

Les transferts de l’État peuvent avoir plusieurs objectifs et donner aux administrations territoriales plus ou moins d’autonomie selon les modalités d’attribution. Ils peuvent simplement venir combler l’écart entre les dépenses et les recettes propres. Ils peuvent également corriger des inégalités territoriales liées par exemple à des différences sociodémographiques ou géographiques. Enfin, ils peuvent inciter à la fourniture d’un « service minimum ».

Le gouvernement central peut choisir de cibler ses transferts sur certaines politiques publiques et conditionner leur octroi, ou leur niveau, à la mise en place de certaines mesures. Il peut à l’inverse attribuer des dotations globales dont l’utilisation est laissée à la disposition des administrations bénéficiaires.

Les clés de répartition des transferts de l’État ont également un impact déterminant. Il peut s’agir de clés simples, comme le nombre d’habitants, un peu plus élaborées, comme le « potentiel fiscal » de la collectivité, voire sophistiquées, comme des indicateurs de coûts et de besoins standardisés. En France, il s’agit souvent d’une reconduction de dotations historiques.

Pour comparer le degré réel d’autonomie des collectivités laissé par les transferts de l’État, une première approche globale consiste à distinguer les transferts selon qu’ils sont ciblés ou non sur certaines politiques publiques.

La France, qui se caractérise par un niveau de transferts relativement faible (2,2 % du PIB en 2017), se distingue également par une part élevée des transferts classée dans la fonction « services généraux des administrations publiques » (plus de 80 %). Cela s’explique notamment par l’importance de la dotation globale de fonctionnement dans ces montants, ce qui suggère une plus grande autonomie des collectivités locales. Au contraire, au Danemark et en Italie, les transferts sont plus élevés mais principalement ciblés sur la santé et la protection sociale, ce qui pourrait suggérer une autonomie moindre.

Le pouvoir réel des administrations territoriales sur les recettes fiscales est très variable

Les recettes fiscales propres des collectivités peuvent également être très hétérogènes. En particulier, le degré réel d’autonomie sur la fiscalité peut largement différer entre pays.

Les conclusions sur l’autonomie des collectivités locales en France sont contrastées. D’un côté, elles apparaissent très autonomes sur leur fiscalité propre, en particulier si on ne les compare pas avec les États fédérés comme la Suisse, la Belgique ou l’Espagne. De l’autre côté, elles n’ont que peu de pouvoir de décision sur les recettes fiscales qui sont partagées avec l’État central. Cette considération est à prendre en compte plus particulièrement quand on compare la France aux autres grands pays européens : en Espagne, en Italie et surtout en Allemagne, une large part des recettes fiscales des collectivités provient en effet d’un partage de recettes — comme la TVA ou l’impôt sur le revenu — avec l’État central, dont la répartition nécessite l’accord des administrations locales.

Il convient de noter que l’autonomie fiscale en France varie avec les catégories de collectivités territoriales. Les impôts locaux sur lesquels elles ont le pouvoir de fixer le taux, notamment les impôts fonciers, représentent en 2018 52 % des recettes de fonctionnement du secteur communal et 58 % de celles des départements (en incluant les droits de mutation). Mais ce ratio est seulement de 16 % pour les régions, qui ne peuvent moduler pour l’essentiel que le taux des certificats d’immatriculation et d’une fraction de la TICPE (Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Énergétiques).

La capacité d’emprunt est souvent limitée par des règles budgétaires

Les administrations territoriales peuvent être laissées libres d’emprunter comme elles l’entendent, la sanction pour endettement excessif venant alors des marchés financiers, sous la forme d’une prime de risque revue à la hausse, voire d’un refus de prêt. Cette sanction n’est cependant crédible, et la discipline financière effective, que si l’État central ne garantit en aucune façon les dettes des collectivités territoriales et accepte de les laisser faire faillite. C’est le cas aux États-Unis, mais c’est beaucoup plus rare en Europe où les États centraux interviennent généralement pour soutenir les collectivités en difficulté, même sans garantir explicitement leurs dettes.

Les États européens préfèrent généralement limiter la capacité d’emprunt des administrations territoriales, en les soumettant à des règles budgétaires.

D’après la base de données tenue par la Commission européenne, dix-huit pays de l’UE imposent à leurs administrations territoriales des règles de ce type. On peut répartir ces dernières en quatre catégories : des règles d’équilibre budgétaire de fonctionnement comme en France (six pays) ; des règles d’équilibre pour lesquelles l’information disponible ne permet pas de déterminer si elles concernent le seul budget de fonctionnement ou si elles incluent le budget d’investissement (sept pays) ; des règles plafonnant la dette ou la charge d’intérêt en pourcentage du PIB ou des recettes (six pays) ; des règles d’équilibre structurel analogues au « pacte budgétaire » du traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) dans l’Union européenne (trois pays).

Les règles portant sur le seul équilibre du budget de fonctionnement, comme la règle d’or française, sont les moins contraignantes car elles permettent aux administrations territoriales de s’endetter théoriquement sans limite pour financer leurs investissements, souvent très importants. Les règles d’équilibre structurel au sens du TSCG sont les plus contraignantes car elles font tendre le ratio dette/PIB de ces administrations vers zéro à long terme : les seules dettes significatives — en pourcentage du PIB — qui subsistent sont des dettes de court terme contractées en phase basse du cycle et remboursées en phase haute.