Collectivités territoriales et riposte contre le covid 19 : quelles procedures et responsabilités, impacts budgétaires et gestion de l’après crise

La pandémie liée au COVID 19 qui a pris naissance en Chine a fini de gagner toute la planète avec son lot de désagréments, d’incertitudes mais aussi son bilan macabre.
Notre pays qui a été impacté au début du mois de mars, a mis en place un dispositif de riposte sous la houlette de son Excellence le président de la République.
A travers un appel à toutes les bonnes volontés mais aussi à toutes les structures publiques, parapubliques et privées, un élan de solidarité est en train de se former pour apporter une riposte efficace à cette pandémie tant dans le domaine de la santé que dans la prise en charge de ses conséquences économiques et sociales.
Les collectivités territoriales dont la vocation première est la conception, la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique, social et environnemental d’intérêt local, mais qui sont aussi chargées, à ce titre, de la gestion de proximité, se sont érigées en agents de premier plan dans la lutte avec des initiatives diverses. Cet élan d’assistance des populations pour endiguer la pandémie combinée à l’appui aux couches défavorisées et aux structures de santé dans la prévention et la sensibilisation, reste encadré par les dispositions des textes régissant les collectivités territoriales et parfois aussi les règles relatives à la comptabilité et à la commande publiques.
Pour l’instant, un point important n’est pas encore appréhendé mais qui, forcément, se posera post COVID 19 : il s’agit des impacts financiers et budgétaires de cette crise.
A travers cette contribution, il s’agira de faire un rappel des procédures et formalités qui doivent être mises en branle par les collectivités territoriales dans le cadre de la riposte contre le COVID 19, mais aussi d’envisager les conséquences sur la gestion financière des entités décentralisées ; tant il est vrai que la crise n’exonère pas de l’obligation de reddition qui s’attache à la gestion publique de façon générale et celle locale de façon particulière.

I. DISPOSITIF BUDGETAIRE POUR LA PRISE EN CHARGE DES DEPENSES LIEES AU COVID 19 ET A LA PARTICIPATION A L’EFFORT NATIONAL.
L’intervention des collectivités territoriales au plan national de riposte contre le COVID 19 peut prendre plusieurs formes. Pourtant, celles-ci peuvent être sériées selon qu’elles en sont bénéficiaires primaires ou plutôt contributrices.
Par bénéficiaires primaires, il faut comprendre les cas où les communes ou départements reçoivent de la part de bonnes volontés (personnes physiques ou morales) des moyens (financiers ou en nature) destinés à la lutte contre la pandémie.
En revanche, on les considérera comme contributrices, toutes les fois qu’elles mettront à profit le budget local pour contribuer financièrement au Fonds de Riposte et de Solidarité contre les effets du COVID 19 , acquérir des fournitures ou réaliser des travaux nécessaires à la lutte mais aussi assister leurs administrés (secours et appui notamment) qui sont dans le besoin.
A. Les collectivités territoriales, contributrices au Fonds de riposte contre le COVID 19
Faisant suite à l’appel du chef de l’Etat et au plan de résilience contre la pandémie, les collectivités territoriales sont montées aux avant-gardes tant dans la dotation de produits d’hygiène et pharmaceutiques que dans le soulagement des populations démunies et fortement impactées par la crise. C’est ainsi que plusieurs exécutifs territoriaux, avec des initiatives diverses et multiformes, se sont engagées dans des dépenses qui nécessitent la mise en œuvre de procédures budgétaires et comptables.
Deux situations peuvent intervenir dans ce cas :
– la contribution en espèces au niveau du Fonds FORCE COVID 19 ;
– l’exécution de dépenses en direction des populations et des structures locales et déconcentrées de lutte contre la pandémie.
L’un dans l’autre, le budget local est nécessairement mis à contribution. Il est important donc d’appréhender les préalables budgétaires à de telles opérations.
La survenance de la pandémie a été tellement brusque que les collectivités territoriales ne se sont guère préparées à la riposte. Il est de ce point de vue évident que les prévisions budgétaires y afférentes n’ont pas été faites dans le budget initial. Tout au moins, si elles l’ont été, elles ne pourraient l’être que dans des rubriques telles que les secours aux indigents ou/et aux sinistrés, l’achat de produits pharmaceutiques ou d’hygiène et accessoirement les dépenses éventuelles et imprévues.
En effet, pour cette dernière catégorie de dépenses, l’article 205 du Code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil de la collectivité territoriale peut porter au budget un crédit pour les dépenses imprévues. Celles-ci sont destinées à couvrir des dépenses dont la survenance n’a pas été envisagée au moment de la préparation du budget. Son utilisation est toutefois encadrée. L’exécutif local ne peut employer ce crédit, que pour faire face à des dépenses urgentes en vue desquelles aucune dotation n’est inscrite au budget. De même, si pour les autres crédits, la reddition devant l’assemblée délibérante n’intervient que dans le cadre du vote du compte administratif en fin d’année budgétaire, pour ceux-ci, dans la première session qui suit l’ordonnancement de chaque dépense imputée sur ces crédits, l’exécutif rend compte au conseil, avec pièces justificatives à l’appui, de l’emploi desdits crédits. Ces pièces doivent être obligatoirement annexées à la délibération.

En tout état de cause, il apparait que les crédits inscrits aux comptes dédiés du budget initial peuvent s’avérer insuffisants pour faire face à toutes les dépenses qu’impose la riposte à la crise sanitaire.
La solution peut, dans ce cas, consister en une délibération de virement de crédits ; donc une modification du budget primitif. Cette procédure permet de diminuer ou prélever totalement un crédit budgétaire excédentaire pour augmenter ou doter tout simplement un crédit déficitaire ; autrement dit, c’est une opération qui consiste, pour l’assemblée locale, à augmenter les crédits d’un article ou d’un chapitre budgétaire (voir ouvrir de nouvelles rubriques budgétaires-article ou chapitre-) par réduction de même montant des crédits d’un autre article ou chapitre ; l’essentiel étant d’une part, de ne pas augmenter la masse du budget et de l’autre, de respecter l’équilibre budgétaire initial.
Pour la période de la pandémie, le Président de la République peut, par ordonnance, modifier les dispositions du code général des collectivités territoriales en faisant déroger à la procédure de modifications budgétaires (virements de crédits et autorisations spéciales de recettes et de dépenses) l’exigence d’une délibération ; autrement dit il s’agira d’habiliter le maire, président de conseil départemental ou le bureau a agir dans le domaine préalablement réservé au conseil. Cela, rigoureusement encadré, allégera considérablement la procédure qui peut s’avérer lourde et inadaptée dans ce contexte.
Ce réaménagement budgétaire est d’autant plus nécessaire et évident que nombre de dépenses dont les crédits ont été inscrits au budget risquent d’être sans objet avec la crise. Il s’agit, sans être exhaustif :
– des frais de missions à l’étranger et d’acquisition de billets d’avions ;
– des dépenses pour les pèlerinages aux Lieux saints (musulmans et chrétiens) ;
– des frais d’organisation des activités sportives et de jeunesses ;
– des subventions aux lieux de cultes pour l’organisation d’activités religieuses ;
– de certains secours liés à la célébration de fêtes religieuses ;
– des crédits pour l’organisation des cérémonies officielles et réceptions publiques
– etc.
Tous ces crédits peuvent être prélevés partiellement ou totalement, selon le niveau de leur d’exécution budgétaire avant la survenance de la crise et les perspectives de dépenses, pour être affectés aux rubriques de dépenses destinées à la lutte contre le COVID 19.
C’est seulement après que les procédures de dépenses, qui diffèrent selon la nature de la contribution, peuvent être déroulées.

1. Contribution financière au Fonds « FORCE COVID 19 »

Faisant suite à l’audience accordée par le chef de l’Etat aux présidents de leurs associations faîtières, les collectivités territoriales sénégalaises (communes et départements) se sont engagées, par leur biais, à participer au plan national de riposte contre le COVID 19, en contribuant financièrement au Fonds « FORCE-COVID 19 ».
Pour ce faire, il est important de noter qu’en l’absence de compte budgétaire spécifiquement dédié dans la nomenclature budgétaire et comptable des collectivités territoriales, le compte « Participations diverses » du service « Contingents et participations » devra être utilisé comme véhicule d’exécution de la dépense. A cet effet, une décision de l’ordonnateur (maire ou président de conseil départemental) autorisant le versement de la dépense devra être établie et produite à l’appui de l’engagement et du mandatement de la dépenses.
Une fois que le mandat aura été vérifié et ne révèlerait aucun motif empêchant la mise en paiement, il est visé et la recette transmise par les soins du comptable assignataire de la dépense au Trésorier général du Sénégal dans la comptabilité duquel le compte de dépôt « FORCE-COVID 19 » est ouvert, à l’effet de recevoir ces contributions.

2. Prise en charge de dépenses en nature et versement de secours

L’autre possibilité pour les collectivités territoriales consiste à acheter des fournitures diverses (denrées alimentaires, produits d’hygiène, pharmaceutiques et de désinfection, etc.) au profit des populations et des structures locales et déconcentrées intervenant dans la lutte contre la pandémie.
Dans ce cas, les procédures de la commande publique doivent être respectées. En principe, l’autorité contractante devrait mettre en branle un des modes d’acquisition en fonction du montant des achats envisagés. Ainsi, selon le seuil, le maire ou président de conseil départemental peut utiliser la demande de renseignements et de prix (DRP) avec ses différentes variantes :
– la demande de renseignements et de prix simple dispensé de forme écrite pour les services et fournitures d’un montant inférieur à trois (03) millions toutes taxes comprises ;
– la demande de renseignements et de prix à compétition restreinte pour les services et fournitures dont le montant est égal à trois (03) millions et inférieur à quinze (15) millions ;
– la demande de renseignements et de prix à compétition ouverte dont le montant des services et fournitures envisagé est égal à quinze (15) millions et inférieur à trente (30) millions
Il devrait, en revanche, utiliser la procédure d’appel d’offres ouvert toutes les fois que le montant des acquisitions envisagées est égal ou supérieur à trente (30) millions ou simplement recourir à l’entente directe lorsque que les conditions sont réunies.
Toutefois, pour ce qui concerne les médicaments et produits essentiels, leur acquisition n’est plus soumise à la concurrence depuis 2014. L’article 3 du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des marchés publics prévoit en son point 4.c) que « …les autorités contractantes peuvent, sans appliquer les procédures prévues par le Code des marchés, acquérir les médicaments et produits pharmaceutiques essentiels, conformément à l’arrêté du ministre en charge de la santé fixant les modalités de l’approvisionnement pharmaceutique des services et formations sanitaires ».
Mieux, dans le cadre du dispositif de lutte contre le COVID 19, le Président de la République a fait déroger toutes les acquisitions de fournitures et services et réalisations effectuées dans ce sens. C’est ainsi que l’article premier de décret n°2020-781 du 18 mars 2020 portant dérogation au Code des marchés publics pour les dépenses relatives à la lutte contre le COVID 19 dispose que « les travaux, fournitures et prestations de services réalisés dans le cadre de la lutte contre le COVID 19 ne sont pas soumises aux dispositions du décret n°2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des marchés publics modifié par le décret n°2020-22 du 07 janvier 2020 »
Maintenant, la question a été agitée de savoir si les collectivités territoriales pouvaient bénéficier de cette dérogation pour effectuer les dépenses liées à la lutte contre le COVID 19 ; autrement dit, pouvaient-elles acquérir des fournitures sans appel d’offres ou une DRP ou simplement recourir à un marché par entente directe ?
La réponse doit être sans équivoque. Le décret n°2020-781 précité s’applique bien aux collectivités territoriales ; celles-ci étant comprises dans le champ d’application du code auquel on déroge. En effet, l’article 2 du décret portant code des marchés publics prévoit expressément que ses dispositions s’appliquent aux marchés conclus par les autorités contractantes parmi lesquelles les collectivités territoriales, y compris leurs services déconcentrés et les organismes non dotés de la personnalité morale, placés sous leur autorité, ainsi que les groupements mixtes et les établissements publics locaux.
En définitive, toutes les acquisitions effectuées par les collectivités territoriales dans le cadre de la lutte contre le Coronavirus peuvent se faire sur factures ou mémoires. Il serait important cependant, pour éviter tout contentieux inutile avec les services de paiement (notamment le Trésor public), de bien renseigner les pièces de dépenses (bon d’engagement, factures pro-forma et liquidées, mandat de paiement) en vue de s’assurer que lesdites dépenses entre dans le cadre de la lutte contre la pandémie. Au besoin, un certificat administratif pourrait être établi pour servir et valoir ce que droit.
Nous devons préciser que pour les communes qui choisissent de procéder par des bons auprès de structures d’alimentation de grande surface, l’acquisition des produits doit se faire, au préalable, conformément aux règles qui régissent la dépense et la commande publiques. C’est seulement après la satisfaction de ces formalités, que la collectivité territoriale pourrait doter les bénéficiaires desdits bons, en prenant le soin de constater, au préalable, leur entrée dans la comptabilité des matières et de suivre leur consommation dans celle-ci.
Par ailleurs, il serait dangereux de comprendre que la dérogation décrétée par le Président de la République constitue un blanc-seing pour les autorités contractantes à agir en dehors de tous contrôles et sauvegarde des deniers publics. En effet, l’article 24 nouveau de la loi n°2006-16 du 30 juin 2006 modifiant la loi n° 65-61 du 19 juillet 1965 portant Code des Obligations de l’Administration (COA) précise qu’en vue d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics, la conclusion des contrats d’achat passés à titre onéreux par les acheteurs publics :
– exige une définition préalable des leurs besoins par ces acheteurs publics ;
– suppose l’existence de crédits suffisants (…) ; et,
– doit respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Il ressort de ce qui précède que, même s’il est dérogé aux dispositions du Code des marchés publics dont le respect peut être très contraignant dans ce contexte d’exigence de célérité dans la riposte au COVID 19, toutes les mesures doivent être prises par les exécutifs locaux agissant en qualité d’acheteurs publics, en vue de sauvegarder les deniers publics et d’assurer l’efficacité de la commande locale et la transparence dans les procédures d’acquisition. Ainsi, ne pourraient pas remplir ces principes édictés, une commande qui se ferait avec des prix dépassant largement ceux du marché ou serait passée avec un cocontractant qui ne remplirait pas les conditions administratives et ne disposerait pas des capacités technique et financière pour l’exécuter correctement.
Pour ce qui est des secours aux nécessiteux (indigents et impactés du COVID 19), le procédé habituel peut être utilisé qui consiste :
– à recevoir les demandes de secours ;
– à les faire étudier par la commission de la commune chargée de l’action sociale qui pourrait être aidée, à l’occasion, par les services techniques déconcentrés chargés du développement communautaire et ;
– à faire valider la liste par l’instance ou l’organe compétent.
Néanmoins, pour plus de célérité, le maire ou le président de conseil département peut mettre à profit le registre national unique (RNU) ou s’appuyer sur les travaux de la commission de ciblage des démunis et impactés par la pandémie mise en place dans le cadre du plan national de lutte, pour dresser la liste des bénéficiaires de secours.
Une fois que la liste des bénéficiaires est validée, les diligences pour l’engagement et le mandatement de ces secours peuvent être effectuées pour permettre le paiement.

B. Les collectivités territoriales, bénéficiaires primaires des contributions volontaires.

Les collectivités territoriales, en revanche, peuvent être bénéficiaires primaires des contributions volontaires de personnes physiques et morales ; celles-ci pouvant être en nature ou en espèces.

1. L’acceptation et l’utilisation des dons reçus dans le cadre de la lutte contre le COVID-19

L’article 81 du Code général des collectivités territoriales prévoit que le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune et qu’en outre, sous réserve des dispositions relatives à la Ville, il exerce les compétences telles que l’acceptation ou le refus des dons et legs. Il est donc clair que, quelle qu’en soit sa nature, un don ou un legs est accepté par le conseil municipal à travers une délibération transmise au représentant de l’Etat conformément à l’article 243 dudit Code. Ladite délibération décidera de l’utilisation ou de l’affectation du don ou legs dans le cas où le donateur ou léguant ne l’’a pas assorti d’affectation.
Toutefois, au regard du contexte marqué par un appel à limiter les regroupements, mais aussi du fait de la probable récurrence des dons effectués dans le cadre de la lutte contre le COVID 19, il peut s’avérer fastidieux, voire impossible, de devoir chaque fois convoquer le conseil de la collectivité territoriale pour respecter la formalité d’acceptation. L’urgence peut également expliquer l’impossibilité de la satisfaire. Dans ce cas, à l’image de la loi d’habilitation qui permet au Chef de l’Etat (exécutif national) d’agir et intervenir légalement dans le domaine du législateur (assemblée nationale), les maires et présidents de conseils départementaux peuvent demander à leurs conseils respectifs, par délibération, leur habilitation (ou tout au moins celle du bureau) de recevoir les dons et d’en assurer l’affectation ordonnée par le donateur.
Il apparait donc que toute utilisation de dons sans l’acceptation du conseil ou son habilitation le serait dans l’irrégularité.

2. L’utilisation des dons reçus dans le cadre de la lutte contre le COVID-19

L’utilisation des dons reçus dans le cadre de la riposte au COVID 19 diffère selon que ceux-ci sont en liquidité (argent) ou en nature.

a. L’utilisation des dons en nature

L’utilisation des dons en nature reçus par les collectivités territoriales au titre de la lutte contre la pandémie du COVID 19 doit se faire dans les mêmes conditions que les produits et autres fournitures acquis par le budget de la collectivité territoriale.
Ainsi, les matières en question doivent être prises en charge en comptabilité matières et mises en consommation immédiates pour celles dont la périssabilité rapide est avérée ou suivies dans cette même comptabilité matières au fur et à mesure de leur sortie pour être mises à la disposition des bénéficiaires finaux.

b. L’utilisation des dons en espèces

Lorsque les dons reçus par la collectivité territoriale sont en espèce, l’acceptation doit s’accompagner de leur intégration dans le budget local. Celle-ci se fait au moyen d’une autorisation spéciale de recettes et de dépenses décidée par la délibération du conseil de la collectivité territoriale. La délibération aura donc, pour objet, de modifier le budget initial afin d’intégrer dans le budget primitif, les recettes exceptionnelles enregistrées. Cette technique de modification budgétaire permet à la fois d’imputer la recette aux comptes de produits appropriés d’une part, et de l’autre de l’affecter aux comptes de charges qui ici devront être ceux dédiés à la lutte contre le COVID 19 et évoqués plus haut. Ici également comme suggéré plus haut, une dérogation accordée par le Président de la République, agissant par son pouvoir d’ordonnance, peut autoriser les maires et présidents de conseil départemental a effectuer ces formalités en lieu et place des conseils normalement compétents en la matière
C’est seulement après ces formalités, que l’exécution de la dépense pourra intervenir dans le sens d’une acquisition de fournitures ou services de lutte contre la pandémie ou d’allocation de secours et autres subventions ou participations tel que détaillé au point I.A.2 ci-dessus.

II. L’IMPACT BUDGÉTAIRE DU COVID 19 SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A l’image de l’Etat ou le taux de croissance du PIB est révisé à 3% alors qu’il était préalablement espéré à 6%, la crise issue du COVID 19 ne manquera pas d’avoir des impacts extrêmement négatifs sur la gestion budgétaire des collectivités territoriales, et principalement les communes. En effet, si pour les départements, la structuration des recettes provenant essentiellement de l’Etat, et constituées de dotations et concours financiers, les préserve, en principe, de tels chocs budgétaires, les communes dont les recettes résultent de la fiscalité locale, de produits du domaine et d’autres sources intrinsèquement liées à l’activité économique et commerciale, la crise sanitaire drainera des conséquences à court et moyen terme sur leurs finances.
L’examen de la structuration des budgets locaux, notamment ceux des communes moyennes (la majorité des anciennes communautés rurales) et même de certaines grandes communes, démontre que les recettes, telles que les droits de places dans les marchés, les droits d’occupation de la voie ou du domaine public, les droits de stationnement, la taxe sur le bétail etc., y occupent une place importante et constituent le socle de leur équilibre budgétaire.
L’intervention de la crise, avec comme conséquence la fermeture des halles et marchés ou les restrictions apportées à leur ouverture, la limitation de l’occupation du domaine public, l’interdiction des marchés hebdomadaires, prive de facto les communes de sources stables et traditionnelles de ressources et les installe dans une situation de « sècheresse » financière sans précédent.

La récession de l’activité économique et commerciale sur le plan national impactera forcément la cotisation des contribuables assujettis à certains impôts et taxes locales comme la contribution économique locale assise sur la valeur ajoutée du fait que cette dernière connaitra également, à coup sûr, un repli, la taxe représentative du minimum fiscal, la taxe sur la publicité etc.
Il nous semble donc que le plan de résilience au COVID 19 mis en place par le Président de la République, avec plusieurs guichets et secteurs pris en charge, devrait intégrer les collectivités territoriales en prévoyant pour elles des subventions spécifiques destinées à compenser les pertes de recettes qui seraient liées à cette pandémie.

Par Cheikh NDIAYE, Inspecteur du trésor